王信茂--“十二五”时期电力工业规划及实施
(一)“十二五”时期的规划
1、“十一五”时期主要的规划及文件有：
(1)第十一届全国人大第四次会议通过《中华人民共和囯国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》;
(2)国务院以国发[2011]26号文件印发“十二五”节能减排综合性工作方案的通知;
(3)国务院以国发[2012]28号文件印发“十二五”国家战略性新兴产业发展规划的通知;
(4)国务院以国发〔2012〕40号文件印发节能减排“十二五”规划的通知;
(5)国务院以国发[2013]2号文件印发能源发展“十二五”规划的通知;
(6)国务院以国发〔2013〕24号文件发布《关于促进光伏产业健康发展的若干意见》;
(7)国家发展改革委以发改办能源[2010]2177号关于印发〈关于开展农村电网改造升级规划(2010-2012年)有关要求的通知〉;
(8)环境保护部发布2011年第57号《火电厂大气污染物排放标准》等两项国家污染物排放标准的公告;
(9)国家发展改革委以发改能源[2012]1207号文件印发《可再生能源发展“十二五”规划》的通知;
(10)国家发展改革委以发改能源[2012]3383号印发〈天然气发展“十二五”规划的通知〉;
(11)环境保护部、国家发展和改革委员会、财政部以环发〔2012〕130号文件印发经国务院批复的《重点区域大气污染防治“十二五”规划》;
(12)国家工信部印发太阳能光伏产业“十二五”发展规划的通知;
(13)环境保护部发布 2013年第14号《关于执行大气污染物特别排放限值的公告》;
(14)国家能源局以国能新能[2012]194号文件印发太阳能发电发展“十二五”规划的通知;
(15)国家能源局以国能新能[2012] 195号文件印发风电发展“十二五”规划的通知;
(16)国家能源局以国能新能[2012] 200 号文件印发水电发展“十二五”规划的通知;
(17)国家能源局以国能新能[2012] 216号文件印发生物质能发展“十二五”规划的通知。
2、国家电力主管部门至今没有公布《电力工业发展“十二五”规划》。2010年中电联主动组织编制完成《电力工业“十二五”规划研究报告》，并上报了政府主管部门。该研究报告总结分析了 “十一五”电力发展的成绩和问题，提出了 “十二五”电力发展的思路、目标、结构、布局、质量和政策措施建议。研究报告得到了主管部门的高度重视，并在电力行业内产生了较大影响。
(二)“十二五”前两年电力发展情况
进入“十二五”时期,我国国民经济继续朝着宏观调控预期方向发展，实现了 “十二五”时期经济社会发展良好开局。2010-2012年，国际金融危机的深层次影响仍然存在，国际经济持续低迷不振，国内长期积累的结构性矛盾以及经济周期性减速问题相互交织，我国经济增速总体下滑。2010-2012年我国GDP分别增长10.4%、9. 3%和7.8%,增速逐年下降，2012年GDP增速为本世纪以来的年度最低增速。经济增速的下滑带动电力消费需求放缓，对电力供需形势产生很大影响。2010-2012年，全国全社会用电量分别为41999亿kW.h、47022亿kW.h和49657亿kW.h，三年年均增速为10.7%,电力行业深人贯彻落实科学发展观，努力克服各种困难，推进电力发展方式转变，推进电力结构调整，使电力保持了平稳较快发展势头，电力供应能力稳步增强，为经济社会平稳发展作出了积极的贡献。对于全国电力工业“十二五”发展情况，本文以国发[2013]2号文件印发的《能源发展“十二五”规划》及有关规划来衡量。
1、全国电力工业“十二五”前两年发展和节能减排目标完成情况
“十二五”前两年全国电力工业发展和节能减排目标完成情况及与国家有关规划对比见表。
注：①为能源发展“十二五”规划;
②为《关于促进光伏产业健康发展的若干意见》。
③为节能减排“十二五”规划;
④为“十二五”节能减排综合性工作方案。
2、简要分析
(1)装机规模不断增长，电源结构持续优化。
2012年底，我国发电装机容量达到11.47亿kW, 其中，火电装机8.20亿kW，占全国发电装机容量的比重继续下降至71.5%,30万kW及以上机组容量占全国火电装机容量的比重继续提高至75.57%,在运百万千瓦超超临界火电机组达到54台, 火电平均单机容量继续提高至11.8万kW。预计到2013年我国装机规模将超过美国,居世界首位;水电装机继2004年跃居世界第一后，到2012年底总装机已达到2.5亿kW;核电装机容量已达1257万kW，在建机组32台、容量3397万kW，占世界核电在建规模的40%以上;风电6142万kW，目前我国是并网规模居世界第一的风电大国;光伏发电装机341万kW;建成1亿kW热电联产项目，改善了7000多万城镇人口的供暖条件。在装机规模不断增长的同时，电源结构也在持续优化，我国的水电、核电、风电、太阳能发电等清洁能源发电装机已达3.26亿kW,占全口径发电装机容量的比例提高到28.5%。
(2)加快推进电网建设。
进入“十二五”时期,电力行业继续加大电网投入,加快推进电网建设,构建坚强主网架,促进大型能源基地集约化开发和清洁能源高效利用,推动电源与电网、电源基地与输电通道、各电压等级电网、一次系统与二次系统协调发展。依靠现代信息、通信和控制技术，加快建设智能电网，以适应未来可持续发展的要求。截止到2012年底，我国35kV及以上输电线路回路长度达148万 km, 变电设备容量达44.6亿kVA,电网规模继续稳居世界首位。
(3)电力节能减排继续取得巨大成效
2012年全国火电供电煤耗下降到325 g/kW.h，提前三年完成国家节能减排“十二五”规划的目标，达到国际先进水平;火电烟气脱硫机组占燃煤机组90%，比2011年的美国高30个百分点;火电脱硝机组容量达到2.3亿kW，占燃煤机组的28.1%，首次实现年度电力氮氧化物排放总量下降，电力节能减排继续取得巨大成效。需要关注的是,全国电网线损率反弹至6.74 %,比2011年上升0.22个百分点。
(三)“十二五”后三年电力发展及规划完成情况展望
2012年以来，在全球经济低迷以及我国经济转方式、调结构的影响下，我国经济增速明显放缓。经济运行情况和各项市场信号显示，我国经济进入了“换挡期”，降低增速以提高经济增长质量和效益的特征越来越明显。展望“十二五”后三年，根据有关机构的研究成果，预计2013年GDP增速7.7%，全社会用电量5.32万亿kW.h，增速为7.2%;净增发电装机容量8900万kW左右，年底装机容量达到12.3亿kW左右，非化石能源装机可超过30%。
2014年和2015年GDP增速分别为7.6%和7.7%左右,全社会用电量分别为、5.70和6.08万亿kW.h，增速分别为7.0%和6.8%左右，2015年全社会用电量将可控制在6.15万亿kW.h规划预期目标以内。2014年和2015年每年将净增发电装机容量9760万kW和9890万kW左右。到2015年，预计全国发电装机容量将达到14.3亿kW左右, 可控制在14.9亿kW规划预期目标以内，非化石能源装机比重可达到35.2%。其中,水电3.2亿kW, 火电9.3亿kW,核电4044万kW，并网风电1.1亿kW, 并网太阳能发电3600万kW，与《能源发展“十二五”规划》相对照，水电、风电可以超过规划预期性目标，核电、太阳能发电可达到规划预期性目标，火电可控制在规划预期性目标以内，其中的天然气发电值得特别关注，因气价和气源等问题有可能影响实现5600万kW的预期性规划目标。
四、认真总结“十五”以来的经验教训，政府要重视解决规划管理薄弱问题
(一)我国电力发展规划工作存在的主要问题
市场配置资源的作用没有得到充分发挥，行政管理在一定程度上存在着重微观轻宏观、重项目审批轻规划管理的问题。电力规划的研究、编制、发布、滚动修订缺乏规范化、程序化、透明化的管理机制，规划的科学性、权威性难以保证。项目前期工作缺乏科学管理机制，电力项目良性开发秩序和市场运行机制亟待建立。由于统一规划机制的缺失，造成电力的无序发展，如：新建煤电项目与铁路运输、煤炭供应等没有协调匹配，地区性煤电运紧张问题反复出现;由于风电没有纳入电力发展统一规划，造成风电发展与电网发展不协调，使得部分地区风电装机规模大大超出电力系统合理消纳能力，弃风现象大量出现。《电力工业“十五”规划》预测电力需求水平过低，而调整的规划没有公布。电力发展“十一五”规划编制了而没有公布，“十二五”时间已过近三年，电力发展“十二五”规划仍未发布，突出说明电力规划管理工作极其薄弱，没有发挥规划对电力项目投资、建设的指导作用，影响了电力工业的科学发展。
(二)认真学习党的十八大和十八届三中全会精神，政府要加强电力发展规划工作
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在“全面深化改革的重大意义和指导思想”中指出：经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府的作用。在“加快转变政府职能”中指出：科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政制度改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。并指出：健全以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系，推进宏观调控目标制定和政策手段运用机制化，加强财政政策、货币政策与产业、价格等政策手段协调配合，提高相机抉择水平，增强宏观调控前瞻性、针对性、协同性。政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动的监管，加强各类公共服务提供。
众所周知，电力工业是关系国计民生的基础产业，电力的安全、可靠和有效供应，是现代社会正常运转的重要物质技术基础。落实国家能源战略，实现电力工业健康发展，是调整优化能源结构、加快转变经济发展方式的重要内容，对加快推进资源节约型、环境友好型社会建设，确保“十二五”时期经济社会发展目标任务完成乃至全面建成小康社会具有重要的支撑作用。电力发展规划是电力工业发展建设的重要指导，科学规划是电力工业实现健康发展的根本保证，对于提高电力工业发展质量、效率和转型升级至关重要。因此，电力工业发展规划的制定和实施是政府宏观管理的重要内容，也是国家宏观调控的重要手段，根据党的十八届三中全会精神，需要结合我国市场经济体制改革的不断深化而不断加强、完善。
(三)加强电力发展规划管理的思路
1、推进电力发展规划管理中的政府职能转变
政府处于电力发展规划管理的主体地位，要在深化规划体制改革的同时，不断加快政府转变职能的步伐，要着重做好以下四个方面的转变：一是从偏重于对微观经济活动的干预，转到搞好宏观调控上来;二是改变原来主要以行政指令配置电力资源的做法，探讨市场在资源配置起决定性作用的实现形式，确实发挥电力发展规划的总体指导和综合协调功能，尽可能多地引入市场机制，运用经济手段、经济政策、经济法规和必要的行政手段调控电力工业的发展和运行。三是从主要适应国有经济发展电力转到适应公有制为主体、多种所有制经济共同发展电力;四是从过多的行政性审批，转到创造公平竞争的市场环境上来。
2、坚持统一规划、分级管理的原则，确立统一有效、层次分明、功能清晰、相互衔接的规划体系
(1)中长期规划指导短期规划、年度计划
电力发展中长期规划及其发展目标需要由电力短期规划、年度计划来逐步实施，所以电力短期规划或年度计划是电力中长期发展规划的具体安排。换句话来说，电力短期规划或年度计划必须在电力中长期规划的指导下来编制，而不能违背中长期电力发展规划规定的发展目标、方针和原则。当然，电力短期规划或年度计划实施的过程中，电力工业外部环境和内部条件发生了重大变化，或发现了中长期规划中没有预料到的重大问题，我们也应实事求是地反过来调整中长期电力发展规划。
(2)电力发展规划指导专项(题、业)规划。
电力发展规划是电力发展的总体规划。相对电力发展规划来讲，而水电规划、核电规划、非水可再生能源发电规划、电网规划等是它的电力专项(题、业)规划，应以电力发展总体规划为龙头，为电力发展规划的主要目标和基本任务服务。电力专项(题、业)规划不能偏离电力发展规划的发展目标和基本框架，更不能代替电力发展规划。由于各专项(题、业)重点问题本身都有自己的特点和规律性，因此，在编制电力工业发展规划时，必须充分考虑到有关专项(题、业)规划的跨部门、跨地区、跨规划时限的特点，在电力发展规划中预先做好安排，以保证专项(题、业)规划得到各方面的支持与协作，顺利实施。同时，在编制专项(题、业)规划时又必须考虑到满足电力发展规划对本专项(题、业)规划的主要要求，如：必须研究掌握的关键技术和设备，必须保证按时投产的重大电力项目，必须提出政府出台的经济政策，等等。在有关的专项(题、业)规划中，电力发展规划重要目标的实现都要得到保证。总之，各专项(题、业)规划与电力发展规划两者之间要很好的衔接。
(3)全国电力发展规划指导地区电力发展规划
地区电力发展规划应根据全国能源发展战略和电力发展规划确定的主要方针、政策和目标，结合本地区的具体情况，对本地区的电力工业发展做出具体规划。地区电力发展规划应从全局出发，在全国电力发展规划的指导下，利用地方掌握的社会资源，发挥地区比较优势，因地制宜确定本地区的电力工业发展目标、重点和步骤，规划地区内电力工业的建设和技术改造。全国电力发展规划应是战略性、方向性、框架性的规划，而地区电力发展规划则应当更具体、更具有可操作性。全国和地区电力发展规划相互衔接，共同构成一个科学有序、合理分工、有机衔接的规划体系。正确处理中央与地方的关系，做好国家电力发展规划与地区电力发展规划的协调，是规划管理中的一个重要问题。
当外部环境发生重大变化，原电力发展规划内容已明显不适应新的形势时，要经合法程序宣布废止。电力专项(题、业)规划、地区电力发展规划也要根据同期全国电力发展规划的战略目标和重点任务调整修订。
(4)电力发展规划要与相关行业、地区规划相衔接。
电力发展规划既要统筹深入研究电力的上下游及相关行业的综合协调，又要将电力规划项目用地、用水以及环保容量等纳入国家的国民经济与社会发展规划、城乡发展综合规划及相关规划，实现电力与相关行业和所在地区经济社会的协调发展，以实现全社会成本最低。
3、创新电力发展规划管理机制
一方面，电力发展规划的编制工作要建立和完善“政府负责、多方参与、信息公开、民主决策”的机制。要推进规划前期研究工作的规范化、制度化，建立健全电力发展规划编制的调查研究、社会参与和论证制度，以提高规划的科学性、民主性，切实保证规划的可实施性及其与经济社会发展规划的协调性，避免电力工业发展的“大起大落”，达到为经济社会提供安全、充足、清洁、经济的电力供应目标;
另一方面，规划实施要探索政府规划手段和市场手段相结合的机制。国家要采取经济、法律和必要的行政手段，合理运用财税、价格等经济政策，明确节能、环保及普遍服务等公共社会目标，调控引导社会资源，确保电力发展规划的有效实施，实现政府规划和市场机制的有机结合。
(四)关于加强电力工业统一规划的建议
1、规划立法
国家应加强在规划管理方面的法律法规体系建设，包括尽快制定《规划法》，从法律层面上对规划地位加以明确;
2、健全电力规划管理体系和管理机制
高度重视规划对电力行业发展的指导作用，加强政府对电力规划研究的组织、领导和管理工作，建立行业协会、电力企业、科研部门、装备制造业、社会公众等广泛参与，涵盖战略、产业政策、规划、计划及后评估的科学规划管理体系。
制定详细的规划的论证、评估、衔接、公示、审批、公布和滚动修订等工作程序。依照工作程序，按期组织相关机构开展规划研究，并定期对电力规划进行滚动调整;建立规划审批和公布制度，电力工业发展五年规划和年度滚动规划要依法上报国务院审批;经国务院审批通过后的规划，要依工作程序及时向社会公布。
3、完善电力规划研究协作体系。充分发挥行业协会、电力企业及科研、设计等的规划研究力量，充分吸取专家、学者和社会公众意见，建立健全政府主管部门指导下相互协调合作的规划研究工作体系。加强与煤炭、运输等上下游行业之间的学术联系和研讨，重视煤电运综合平衡研究。
4、急需建立有效机制，确保电源规划和电网规划的协调统一
在电力发展规划管理中，要特别注意电源规划和电网规划的协调统一，防止无序发展，提高电源、电网作为整体优化的协同性，减少资源的浪费。
5、及时修订《电力发展规划编制原则》
电力工业部的《电力发展规划编制原则》从1997年颁发一直沿用至今，我国电力工业发展环境发生了很大的变化，需要加强对节能减排、生态环境和公众利益等问题的关注意识并在规划中加以体现。为了提高电力发展规划的编制质量和水平，建议国家能源局尽快组织修订“电力发展规划编制原则”或制定新的规定。
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